Пропозиції щодо змін і плану подальшої роботи над законом «Про очищення влади», прийнятого в першому читанні 14 серпня 2014 року Верховною Радою України

  • 22.08.2014
  • Автор: Томаш Чувара

Без люстрації справжні реформи в Україні не відбудуться. Люстрація повинна бути ефективним і транспарентним процесом та відбутися за участі міжнародних спостерігачів. Планується створення спеціального люстраційного трибуналу. Люстраційний комітет і українські депутати приймуть до уваги рекомендації іноземних експертів, розроблені Фундацією «Відкритий Діалог».

Польська Фундація «Відкритий Діалог» активно підтримує українське громадянське суспільство у його зусиллях, спрямованих на європейську інтеграцію і системні реформи, від початку масових громадянських протестів, що почалися з Євромайдану в листопаді 2013 р.

«Закон про люстрацію - це приклад політичного консенсусу українського суспільства. Він не ідеальний, будуть правки та доопрацювання. Головне - це публічний контроль розробки, прийняття та виконання закону, який міжнародні експерти визнали як унікальний механізм очищення влади», - підкреслила Людмила Козловська, Президент Фундації «Відкритий Діалог».

Починаючи з політичних змін в лютому поточного року активність Фундації спрямована, зокрема, на підтримку громадянських ініціатив, ціллю яких є децентралізація влади і проведення генеральної люстрації кадрового апарату країни. Зусилля Фундації спрямовані назустріч сподіванням українського і міжнародного суспільства, котрі вважають люстрацію обов’язковою умовою для уможливлення ефективного здійснення необхідних реформ в Україні.

В області люстрації, під котрою розуміється проведення широкого вивчення і перевірки державних посадовців, Фундація тісно співпрацює з Люстраційним комітетом під керівництвом Єгора Соболєва. В рамках співпраці виконуються аналітичні роботи, на яких ґрунтуються експертні висновки і рекомендації, що будуть використані в подальшому в законодавчому процесі представниками Люстраційного комітету і депутатами Верховної Ради України.

Крім експертної роботи, Фундація організовувала також ознайомчі візити представників Люстраційного комітету до країн-членів ЄС, в рамках яких відбувалися зустрічі з керівництвом місцевих і міжнародних органів, відповідальних за люстрацію і дотримання законів, а також за судову систему.

Аналітичні розробки і рекомендації до першого проекту закону, а також версії, прийнятої в нинішньому вигляді в першому читанні 14.08 поточного року, були створені міжнародними експертами; найбільший внесок зробили:

  • доктор Радослав Петерман з Люстраційного Бюро польського Інституту національної пам’яті,
  • Петрушка Шустрова – співавтор чеського закону про люстрацію,
  • доктор Павел Жачек – засновник і перший директор Інституту дослідження тоталітарних режимів в Празі,
  • Георгій Гоцирідзе з Асоціації молодих юристів Грузії,
  • професор Роман Давид з Лінгнанського університету в Гонконгзі,
  • Артур Більський з факультету права і адміністрації Варшавського університету,
  • адвокат Павел Осік, котрий представляє польську Найвищу Раду адвокатів і Гельсінський Фонд з прав людини,
  • Анна Сулеляк – юридичний радник і координатор з питань дотримання прав людини Французької Ради адвокатів,
  • Євгеній Криштафович – голова правління естонського Центру європейських ініціатив.

Експертизи були виконані також експертом Фундації – Євгеном Сойкіним. Координувала роботу Агнєшка Пясецька з київського бюро Фундації «Відкритий Діалог».

З метою забезпечення ефективного функціонування люстраційних механізмів на основі отриманих рекомендацій, Люстраційний комітет і депутати Верховної Ради – ініціатори закону, планують вносити в Закон подальші зміни, спрямовані на завершення й прийняття його в остаточному вигляді на наступних законодавчих етапах. Дуже важливим аспектом є забезпечення дотримання відповідності пропонованих положень діючому в Україні міжнародному законодавству.

Усі зацікавлені сторони розуміють величезне значення прозорості процесу створення люстраційного закону і важливість взаємодії з українським суспільством, чия активна підтримка, що надається роботі Люстраційного комітету, значно допомогла у прийнятті першого варіанту Закону. Без подальшого громадського розуміння і підтримки, впровадження і практичне функціонування механізмів люстрації в Україні буде неможливе.

У зв'язку з вищевикладеним, ми хотіли б у стислій і узагальненій формі довести до відома громадськості основні принципи напрямку змін у люстраційному законодавстві, схвалені творцями й ініціаторами закону:

1. Обсяг перевірки майнового стану членів сім'ї та недоторканість приватного життя третіх осіб

Міркування, чи не порушує закон (ст. 6 Підготовка до проведення перевірки, підпункт 4) права на недоторканість приватного життя третіх осіб. Пропонований обсяг перевірки майнового стану членів сім'ї особи, що підлягає перевірці, експерти вважають занадто великим. У європейській правовій традиції не відмічено випадків охоплення перевіркою у таких масштабах членів сім'ї особи, що перевіряється, за винятком спеціальної перевірки, що застосовується виключно до членів спецслужб цієї держави і наполягає на перевірці факту співпраці із спецслужбами третіх країн, проведеної в конфіденційному порядку. Цей процес відрізняється від перевірки майнового стану кандидатів на інші посади державної служби.

2. Терміни проведення перевірки

Поміркуйте, чи виконання закону є реальним (ст. 7 Терміни проведення перевірки) в плані передбачених термінів проведення перевірки. Запропонований початково термін - 30 робочих днів може бути недостатнім. Досвід проведення перевірки в інших країнах свідчить, що збір інформації і вивчення архівів - це клопіткий процес, що вимагає терпіння, тому розумним і мінімальним реальним терміном буде період від 4 до 6 місяців.

3. Апеляційні інстанції у разі негативного результату перевірки

Автор проекту, бажаючи забезпечити відповідність вимогам резолюції Ради Європи № 1096 (1996 р.) щодо, зокрема, гарантії можливості апеляції до суду особи, що пройшла перевірку з негативним результатом, пропонує (Ст. 15 Оскарження рішення органів перевірки) уповноважити адміністративний суд відповідальним органом за розгляд справ цього виду. Слід зважити з огляду на те, що українська держава нині знаходиться в надзвичайній і перехідній ситуації та переживає трансформацію, а судді донині самі не пройшли процесу перевірки, - чи не слід було б створити спеціального люстраційного трибуналу. Трибунал повинен складатися з суддів, спеціально обраних для винесення такого виду постанов і спеціально перепідготовлених для розгляду справ даного виду.

4. Неповний каталог комуністичних спецслужб

Автор проекту наводить в законі перелік (Ст. 4 Підстави негативної перевірки) посад, зайняття яких у минулому або у даний момент стає приводом до автоматичної дискваліфікації з посад в державній службі. Викликає застереження відсутність положень про осіб, що працювали в GRU і інших військових спецслужбах СРСР – тоді, як вказаний лише (й тільки) КДБ.

5. Колективна відповідальність

З точки зору міжнародного права та судової практики, застереження може викликати факт позбавлення права займати посади за сам факт зайняття певного службового становища (Ст. 4 Підстави непроходження перевірки), без доведеної вини особи щодо порушення прав людини чи вчинення інших злочинів.

6. Підстави непроходження перевірки працівниками комуністичних спецслужб

Необхідним видається відокремлення історичних питань, які стосуються ситуації до здобуття Україною незалежності в 1991 р., від питань сучасності (Ст. 4 Підстави непроходження перевірки). Аналіз наслідків можливих фактів співпраці зі спецслужбами СРСР (перебування їх свідомим, добровільним і таємним співробітником) міг би вимагати внести поправки до закону про Інститут національної пам’яті, передачу йому відповідних архівів з СБУ та надання цій установі прокурорських повноважень у питаннях пов’язаних з порушенням прав людини, злочинів, а також співпраці зі спецслужбами СРСР. Сам факт виконання роботи для цих структур, як підстава для звільнення і заборони праці, викликає сумніви експертів. Підставою непроходження перевірки може бути приховування факту співпраці або обґрунтовані сумніви стосовно підозри вчинення злочинів проти громадян Української РСР. Схожі рішення функціонують зараз у деяких пост-комуністичних країнах Центрально-Східної Європи.

7. Орган, відповідальний за проведення перевірки та її процедура

Викликає сумніви не зовсім зрозумілий запис, що встановлює органом, відповідальним за проведення перевірки, Національне агентство України з питань державної служби (Ст. 5 Організація перевірки). Ст. 5, в якій описується процедура проведення перевірки, зовсім неясно і нечітко інформує про те, яким чином особи, що здійснюють перевірку, самі будуть перевірені.

Закон не деталізує процедуру скликання комісій з перевірки, ні процедуру їх роботи, що повинно бути однією з основних вимог такого проекту. Мінімальна рекомендація зі сторони експертів, яку розділяють ініціатори проекту – це точний опис процедури перевірки, у відповідності до інших законоположень, у тому числі, діючого цивільного та адміністративного кодексу і відповідних виконавчих кодексів.

Рекомендується створення спеціального незалежного органу (суттєвою є незалежність від виконавчої влади та фактична незалежність), який займатиметься перевіркою кандидатів на посади в органах державної адміністрації. Перевіркою таких кандидатів може займатися Національне агентство України з питань державної служби, за умови надання йому для цього процедурних і фінансових інструментів, розумних термінів роботи, а також забезпечення перевірки тих, хто згодом займатиметься перевіркою інших.

8. Публічний контроль та міжнародні спостерігачі

Експерти схвалюють забезпечення публічного контролю перевірки та доступу громадськості до всього люстраційного процесу (Ст. 17 Участь громадськості у перевірці) – це дуже важливе питання, яке не було реалізоване у жодній з держав, де відбувається зміна державного ладу, за винятком так званих Комісій правди і примирення, що функціонують в африканських державах, у тому числі, в ПАР. В цьому аспекті положення законопроекту позитивно виділяють закон на тлі урегулювань, що діють в інших пост-комуністичних країнах регіону.

Новаторською та вартою розгляду ідеєю, що може збільшити прозорість та достовірність процедури перевірки, а також сприяє відкиданню звинувачень щодо використання перевірки у якості інструмента у внутрішніх публічних конфліктах, може бути присутність міжнародних спостерігачів у люстраційному процесі.

Як Фундація «Відкритий Діалог», так і експерти-аналітики, повністю підтримуючи Люстраційний комітет та депутатів-ініціаторів проекту, відстоюють позицію, що люстрація в Україні є необхідним, терміновим та критичним процесом для української державності у період змін – у зв’язку з чим, не можна відкладати її проведення на невизначений термін. До найбільш разючих, особливо в ситуації загрози територіальній цілісності і суверенітету держави випадків, що ілюструють необхідність проведення негайної люстрації, відносяться:

  • факти розкрадання (що носять ознаки корупційних практик) коштів, що залишаються у розпорядженні силових відомств і призначені на підтримку оборонної діяльності країни, зокрема, відділів, що беруть участь в антитерористичній операції, а також факти військового саботажу (ймовірна сильна інфільтрація іноземних спецслужб) численною групу чиновників і військових командувачів;
  • ймовірне порушення ембарго на військове співробітництво України з Російською Федерацією щодо оборонних підприємств, які продовжують виконання контрактів на постачання озброєння до РФ;
  • продовження співробітництва Генпрокуратури України з Російською Федерацією, Республікою Казахстан і іншими авторитарними країнами СНД в сфері переслідування політичних опонентів, незалежних журналістів і громадських діячів, змушених до еміграції в Україну та країни ЄС, - з використанням механізмів Інтерполу, міжнародного розшуку та політично мотивованих вимог екстрадиції;
  • розповсюджене використання парламентського імунітету багатьма народними депутатами України як способу ухилення від карної відповідальності за кримінальні і господарські (зокрема, корупційного характеру) злочини тощо; серед інших, - Сергієм Ківаловим, головою Комітету з питань верховенства права та правосуддя; Ківалов є також представником України у Венеціанській Комісії, яка дає висновки щодо планованої конституційної реформи в Україні; як Голова Центральної Виборчої Комісії відповідальний за масові фальсифікації результатів президентських виборів у 2004 р., які безпосередньо вилилися у Помаранчеву революцію.

Закиди, які часто висувають критики, що начебто люстрація порушує права людини – є безпідставними. Виконання вимог резолюції Ради Європи № 1096 (1996 р.), яка стосується зведення рахунків з минулим, шляхом взяття до уваги сформульованих рекомендацій експертів, повністю вичерпує ознаки легітимності.

Для отримання більш детальної інформації, будь ласка, звертайтесь:
Андрій Шумський, керівник прес-служби
Фундації «Відкритий Діалог»
Вул. Банкова, 1/10, оф. 5 Київ, Україна
+38067-598-77-55 I +38093-168-78-79
media.ua@odfoundation.eu
Web: http://www.odfoundation.eu/
FB:  https://fb.com/ODFUKR

FB:

#ODF