Звіт: Очищення влади або люстрація по-українськи. Досвід першого року здійснення

1. Вступ

«Існують реальні проблеми, що заважають українській державі вийти із цієї важкої кризи, але вони замовчуються на Заході. Я розмовляв з багатьма, в тому числі, присутніми тут, коли ввели закон про люстрацію. Віч-на-віч мені говорили, що це жахливий закон, який потрібно терміново скасувати», – заявив Сергій Лавров, Міністр закордонних справ Російської Федерації, 07.02.2015 під час Мюнхенської конференції з безпеки.

Ця публікація є продовженням низки публікацій експертів Фундації «Відкритий Діалог» «International expertise on draft law of Ukraine «On Purification of Government», Підсумки законодавчої роботи над законом про люстрацію № 4359a «Про очищення влади» і Current challenges of lustration in Ukraine (виданої спільно з Громадським люстраційним комітетом). Цю публікацію автор цілком присвятив проблемі очищення влади (люстрації) в Україні, розглянутої комплексно, що включає перевірку суддівського корпусу.

Фундація висловлює сердечну подяку своїм партнерам та спонсорам: Громадському люстраційному комітету, USAID FAIR Justice Project та The European Union Advisory Mission Ukraine (EUAM Ukraine) за підтримку, без якої наша робота була б неможливою.

Також ми щиро вдячні усім експертам, які співпрацюють з нами на безоплатній основі від самого початку проекту: професору Адаму Чорноті, професору Роману Давиду, доктору Павлу Жачеку, Радославу Петерману з польського Інституту національної пам'яті, адвокату Павлу Осіку і Артуру Біліскому з факультету права та адміністрації Варшавського університету, а також багатьом іншим особам, які посприяли успішній реалізації нашої діяльності.

Метою цієї публікації є спроба оцінити здійснення люстрації в Україні в контексті поточної політичної і правової ситуації, а також спроба дати відповідь на питання про те, якою мірою закони про люстрацію відповідають очікуванням.

2. Українська люстрація: основні принципи функціонування законів «Про очищення влади» і «Про відновлення довіри до судової влади»

Обставини, що призвели до прийняття закону «Про очищення влади», метою якого була майнова люстрація і перевірка посадових осіб на предмет їх співпраці з органами радянських спецслужб, представлені у звіті «Підбиття підсумків по розробці закону про люстрацію 4359а «Про очищення влади»». У ньому також коротко згадано закон «Про відновлення довіри до судової влади», на основі якого проводилася перевірка суддів судів загальної юрисдикції.

Процес люстрації ґрунтується на чотирьох базових складових:

  • Заборона на виконання функцій державного управління на строк від 5 до 10 років для чиновників, які обіймали ці посади протягом як мінімум одного року в період режиму В. Януковича;
  • Майнова люстрація;
  • Перевірка того, чи дана особа була агентом КДБ, співробітником органів безпеки УРСР, членом керівних органів комуністичної партії УРСР;
  • Перевірка суддівського корпусу.

Слід сказати, що процес люстрації вперше в історії України здійснений на практиці після падіння режиму Віктора Януковича і політичного перелому, що відбувся згодом, ґрунтується на чотирьох базових складових.

1) Першою з них є заборона на виконання функцій державного управління на строк від 5 до 10 років для чиновників, що обіймають ключові посади в органах державного управління на центральному, регіональному та локальному рівнях, які обіймали ці посади протягом як мінімум одного року в період режиму Віктора Януковича, а в період, відомий як Революція гідності (Майдан; Євромайдан), не покинули свої посади за власним бажанням (не подали у відставку).

2) Другою складовою є майнова люстрація, завданням якої є перевірка відповідності майна, що перебуває у власності чиновників, до задекларованих доходів.

3) Третя складова – перевірка того, чи була особа, яка підпадає під процедуру люстрації, агентом КДБ, співробітником органів безпеки Української Радянської Соціалістичної Республіки, членом керівних органів комуністичної партії УРСР, починаючи від керівників районних партійних осередків, або членом Комсомолу.

4) Четверта складова (додатково регульована окремим законом) – це перевірка суддівського корпусу на предмет винесення ним обвинувальних вироків стосовно учасників масових акцій протесту під час Революції гідності. Відповідно до закону «Про очищення влади», майнова люстрація і перевірка біографії з точки зору професійної діяльності в комуністичному минулому для конкретної особи проводяться одночасно, а вся процедура організована централізовано.

За проведення обох процесів відповідає керівництво того чи іншого державного закладу, в якому працюють особи, які підлягають процедурі люстрації. Внутрішній відділ кадрів відправляє висновок до Державної фінансової інспекції про підтвердження відповідності майна до задекларованих доходів і в Службу безпеки України (СБУ) про перевірку матеріалів справи згідно критеріїв, зазначених у законі.

Після отримання відповіді керівник установи приймає рішення про збереження цієї особи на посаді або про звільнення від займаної ним посади (для кандидатів на ту чи іншу посаду – рішення про неприйняття на роботу). Потім результати перевірки передаються в Департамент люстрації Міністерства юстиції, на який покладена функція ведення центрального реєстру осіб, які підлягають процедурі люстрації, та здійснення загального нагляду над процесом люстрації по всій країні.

Спробою посприяти процесу очищення суддівського корпусу, стали передбачені законом вибори нових голів судів загальної юрисдикції, які відбулися вони у травні 2014 року. Однак у 60% судів голови були переобрані.

У разі негативного люстраційного висновку потерпілий має право подати апеляцію до адміністративного суду. Перевірка суддів судів загальної юрисдикції, згідно з чинним законодавством, передбачена в обох законах. Це є одним з найбільш істотних їх недоліків, які описані в заключній частині цього звіту. Закон «Про очищення влади» покладає зобов'язання з винесення рішення про заборону здійснення професійної діяльності щодо судді, який виносив обвинувальні вироки (аж до тюремного ув'язнення) учасникам Євромайдану. Сама процедура звільнення судді з посади відповідає чинному законодавству і передбачає прийняття відповідного рішення Вищою кваліфікаційною комісією суддів та Вищою радою юстиції, після чого справа передається Президенту України для затвердження їх рішення.

Метою закону «Про відновлення довіри до судової влади» також є сприяння широкомасштабній реформі системи юстиції в Україні (яка вважається однією з найменш ефективних державних структур), навіть при тому, що закон охоплює лише період з 30.11.2013 по 23.02.2014.

Мірою, що є конкретною спробою посприяти процесу очищення суддівського корпусу, стали передбачені законом вибори нових голів судів загальної юрисдикції. Вибори проводилися під час загальних зборів суддів даного суду (у формі таємного голосування). Відбулися вони у травні 2014 року. У 60% судів голови були переобрані.

Крім того, на підставі цього закону наразі функціонує громадська Тимчасова спеціальна комісія з перевірки суддів (повна назва – Тимчасова спеціальна комісія з перевірки суддів судів загальної юрисдикції). До обов’язків цієї комісії належить перегляд вироків, винесених відносно протестувальників, на предмет можливих порушень судової присяги, а також матеріальних і процесуальних норм з метою нанесення дійсного та умисного збитку підсудному.

Комісія повинна складатися не менше як з 9-ти членів, двоє з яких повинні бути суддями у відставці, рекомендованими пленумом Верховного суду, як мінімум 4-х представників громадянського суспільства, рекомендованих Уповноваженим уряду з питань боротьби з корупцією, і як мінімум 4-х представників громадянського суспільства, рекомендованих Верховною Радою (на практиці траплялося, що чисельність комісії не збігалася з чисельністю, передбаченою регламентом, і її склад не був повний).

Комісія діє офіційно при Вищій раді юстиції України, збираючись один раз на декілька тижнів на відкриті засідання, після яких публікуються періодичні звіти.

Важливо, що люстрації не підлягають парламентарії. Тому для них люстрація не може стати інструментом очищення політичної сцени від найбільш корумпованих політичних діячів, пов'язаних з режимом Віктора Януковича (таких як Сергій Ківалов, Юрій Бойко і Сергій Клюєв), які і нині є незалежними депутатами або членами фракції «Опозиційний блок», використовуючи повноваження депутатів Верховної Ради і депутатську недоторканність як захист від справедливого покарання за скоєні ними незаконні діяння.

3. Часові рамки люстраційного процесу в Україні

Відповідно до оголошеної 16.10.2014 Кабінетом міністрів (урядом) постанови про план проведення перевірки на основі закону про люстрацію, перша стадія цього процесу, що передбачає «автоматичне» відсторонення від займаної посади, а також люстрацію осіб, які обіймають тепер посади в органах державного управління, повинна тривати два роки. Здійснюване на даній стадії зобов'язання «автоматичного» звільнення не було досі повною мірою дотримане відносно деяких категорій осіб, зазначених у законі, про що йдеться далі в тексті цього звіту.

Детальний часовий план люстрації додається до даного звіту (Додаток 1).

11.11.2014 було створено Громадський люстраційний комітет при Міністерстві юстиції, до складу якого входить група журналістів-розслідувачів та активістів, які знайшли себе у боротьбі за права людини та боротьбі з корупцією.

Люстрація в Україні

Право

на скасування покарання

Президент України володіє винятковим правом на скасування покарання, призначеного в результаті процедури люстрації, стосовно осіб, які функціонують в його безпосередньому оточенні, таких як члени РНБО, оскільки вони необхідні для виконання функцій, пов'язаних з озброєним конфліктом на Донбасі .

До завдань комітету входить нагляд над функціонуванням Міністерства юстиції з точки зору здійснення процесу люстрації в Україні. Також комітет виконує консультаційну функцію.

З метою сприяння роботі міністерства комітет в період своєї діяльності відправив у державні органи 155 листів з проханням про надання публічної інформації або пояснень, з яких лише 8 досі залишаються без відповіді.

Президент України володіє винятковим правом на скасування покарання, призначеного в результаті процедури люстрації, стосовно осіб, які функціонують в його безпосередньому оточенні, таких як члени Ради національної безпеки і оборони, оскільки вони необхідні для виконання функцій, пов'язаних з озброєним конфліктом на Донбасі (офіційно українські збройні сили діють в рамках так званої антитерористичної операції – АТО).

Загальний регламент процедури майнової люстрації був розроблений Міністерством фінансів і визначає правові рамки перевірки активів, що перебувають у власності.

Діюча на підставі закону «Про відновлення довіри до судової влади» Тимчасова комісія з перевірки суддів, згідно попереднього плану, повинна була здійснювати свою діяльність до кінця червня 2015 року.

4. Запровадження закону про люстрацію в Україні: поточна ситуація та основні проблеми

Станом на 06.10.2015 в реєстрі Департаменту люстрації Міністерства юстиції фігурують прізвища 772 осіб, щодо яких діє заборона на виконання функцій державного управління на строк від 5 до 10 років, накладена на них в результаті санкції закону. Реєстр охоплює 86 730 осіб, які працюють тепер, і 48 148 осіб, що претендують на державні посади. Ці цифри оновлюються щотижня.

Теперішній етап реалізації законів і найбільш важливі випробування, які стоять перед процесом люстрації, в загальних рисах описані у попередніх (згаданих на початку цього звіту) публікаціях Фундації.

В цілому варто визнати, що люстрація в державних органах і міністерствах центральної вертикалі влади, а також на регіональному та локальному рівнях проходить з істотним опором. Однак, люстрація прогресує, попри це найсерйознішою її проблемою залишається позиція вищих ешелонів влади щодо самого закону про люстрацію, так само як і органів, відповідальних за відповідну перевірку документів.

Громадський люстраційний комітет, який з самого початку на засадах громадської організації активно підтримує люстрацію в Україні, веде кілька додаткових реєстрів з метою моніторингу процесу реалізації закону на практиці.

У першому реєстрі фігурують імена 50 державних чиновників – представників владної верхівки, які досі не були звільнені відповідно до положень закону або ж були звільнені від займаних посад лише через значний тиск з боку засобів масової інформації та громадських активістів.

За інформацією, отриманою від активістів, найбільш зневажливо до вимог закону про люстрацію ставляться працівники Адміністрації Президента України і Генеральна прокуратура, незважаючи на зміну частини керівництва.

Другий реєстр містить прізвища осіб, щодо яких, на думку організації, повинна діяти заборона на виконання функцій державного управління. Цей реєстр ґрунтується на даних, отриманих від державних організацій, а також відомостей, отриманих у результаті перевірки інформації, яку надали громадські організації, і містить як осіб, звільнених від займаних посад, так і осіб, які досі обіймають свої посади.

За інформацією, отриманою від активістів, найбільш зневажливо до вимог закону про люстрацію ставляться працівники Адміністрації Президента України і Генеральна прокуратура, незважаючи на зміну частини керівництва і часткову реалізацію положень закону. Усі особи зі списку, що складається з 50 державних чиновників – представників вищих ешелонів влади, що підлягають процедурі люстрації, які були звільнені, покинули свої пости тільки через значний тиск засобів масової інформації та громадськості.

Яскравим прикладом, що демонструє позицію цих органів відносно закону, є нещодавнє призначення Григорія Остафійчука на посаду головного слідчого Служби безпеки України. Ця особа надала фальшиве свідоцтво про позитивний результат процедури люстрації від Генеральної прокуратури України, де його дружина обіймає посаду заступника начальника відділу кадрів.

Усвідомлюючи свої обов'язки з люстрації, Президент України не вжив заходів з перевірки Григорія Остафійчука щодо відповідності до положень закону або, на думку активістів Громадського люстраційного комітету, він свідомо проігнорував цей обов'язок, коли приймав рішення про це призначення.

Крім того, 03.07.2015 Президент Порошенко скористався правом на помилування відносно Олександра Терещука, колишнього начальника київської міліції, який, за інформацією активістів, віддав наказ відкрити вогонь по протестувальниках на Майдані.

Складною є ситуація також і у сфері правосуддя. Детальніше про люстрацію суддів ми писали в одному з попередніх звітів, однак, вартою уваги є справа судді Антона Чернушенка. Ініціатором кримінальної справи стосовно цього судді була Чернігівська обласна прокуратура. Суддю підозрюють у отриманні хабарів за винесення вироків, і, насамперед, в отриманні прямих вказівок, що стосуються виконання конкретних процесуальних дій стосовно учасників Революції гідності. Телекомунікаційна експертиза показала, що суддя отримував СМС-повідомлення з однозначними розпорядженнями (які він згодом виконував). Генеральна прокуратура України встановила, що він отримував ці розпорядження від свого сина. Ці факти мали місце в період з січня 2013 року по червень 2015 року.

30.06.2015 згідно з рішенням парламенту суддя Чернушенко був позбавлений імунітету. Депутати також погодилися з його арештом. Проти висловилися лише представники фракції «Опозиційний блок», які вважали, що такі заходи, вжиті стосовно корумпованого судді, «підривають довіру» до судової системи. Однак ще до арешту суддя встиг втекти за кордон. Це один із фактів, що свідчать про повну неготовність структур судової системи до системної реформи і кричущу безкарність її представників.

Майнова люстрація проводиться на основі інформації, отриманої від Державної фіскальної служби (повна назва – Державна фіскальна служба України) як на рівні вертикалі централізованої влади, так і на рівні регіонів. За даними Міністерства юстиції, все частіше проявляються факти зловживань при застосуванні цього закону. В результаті, особи, які проходять процедуру люстрації, подають позов до суду і виграють судовий процес. Це, своєю чергою, впливає на громадську думку про цей закон.

Як приклад можна навести вирок Харківського адміністративного апеляційного суду від 04.06.2015, за яким особу, раніше звільнену від займаної посади, було поновлено. Щодо цієї особи відділення Державної фіскальної служби несправедливо пішло на поводі рішення про негативний результат майнової люстрації (справа № 820/3263/15).

Згідно з вимогами до перевірки, проведеної в рамках закону про люстрацію, особа, яка підлягає процедурі люстрації, має право надати додаткові роз'яснення та документи, що підтверджують її свідчення, а установа, відповідальна за перевірку, зобов'язана надати їй таку можливість. Вищевказаній особі така можливість була надана.

У той же час, як показує ця ситуація, переглядаючи вироки судів, можна звернути увагу на тенденцію застосування вкрай негативної інтерпретації закону відносно осіб, які підпадають під його санкції, а також на пряме порушення законодавчих вимог при прийнятті рішень (справа № 820/3263/15).

Установи, відповідальні за перевірку документів, приймають рішення з порушенням вимог до перевірки; особи ж, що підлягають процедурі люстрації, проявляють більшу винахідливість при спробах її уникнути.

Про існування загрозливої ситуації свідчить також і той факт, що чинний голова Державної фінансової інспекції Роман Насиров досі виконує функції депутата Верховної Ради, грубо порушуючи закон про державну службу.

Найбільш відомий випадок стосується заступника начальника київського відділення Державної фіскальної служби Анни Ігнатенко, яка підробила пояснювальну записку Міністерства юстиції, що звільняла її від проходження процедури люстрації. Люстраційний департамент насправді надає лише пояснення, що стосуються інтерпретації закону, і він не має права видавати розпорядження про звільнення цієї особи від санкцій закону. Слідство встановило факт шахрайства, при цьому був проведений скандальний і гучний обшук в Люстраційному департаменті з перевіркою вмісту службових комп'ютерів.

Про існування загрозливої ситуації свідчить також і той факт, що чинний голова Державної фінансової інспекції Роман Насиров досі виконує функції депутата Верховної Ради, грубо порушуючи закон про державну службу. Цей факт є проявом серйозної системної проблеми в країні, проте він же яскраво ілюструє ту позицію, що займає це відомство стосовно вимог законодавства.

У Прикордонній службі закон про люстрацію повністю ігнорується. Керівництво цього відомства на засіданні Комітету Верховної Ради з профілактики та боротьби з корупцією передало список з 22 прізвищ генералів, які були звільнені на підставі закону про люстрацію, хоча фактично вони звільнилися самі або перейшли на інші посади, а їхні справи не мали нічого спільного з люстрацією. При цьому так званій автоматичній люстрації підлягає тільки вище керівництво, а саме – керівник відомства та його заступники, тобто, список цих осіб був занадто широкий. Зараз керівництво Прикордонної служби не підлягає автоматичному звільненню із займаних посад.

Проте співробітники прикордонної служби, намагаючись уникнути люстрації, виїжджають до зони АТО на кілька днів, після чого, отримавши документ, що підтверджує їхню участь у бойових діях, вони формально звільняються від дії закону про люстрацію.

Що стосується люстраційних справ суддів, на тепер Тимчасовою спеціальною комісією з перевірки суддів прийнято 32 рішення у справах 63 суддів. Упродовж тривалого часу робота Тимчасової комісії була паралізована через відсутність повного складу Вищої ради юстиції України, яка після внесення необхідних змін в законодавстві почала роботу 09.06.2015.

Комісія передала 47 справ про відставку суддів із займаних посад на розгляд Вищій раді юстиції. У 12 справах Комісія виявила незначні порушення і передала дисциплінарні справи на розгляд Вищої кваліфікаційної комісії суддів. У чотирьох випадках справа не розглядалася.

В цілому після розгляду 2192 скарг громадян Комісія прийняла на розгляд 309 випадків, що стосуються 311 суддів.

Таким чином, на розгляді Вищої ради юстиції зараз перебуває 900 таких справ. На сьогодні вона передала 1 прохання про відсторонення судді з посади.

Є надія на прискорення перевірки суддів. Цьому процесу сприяють заходи, прийняті новообраним головою Вищої ради юстиції (ВРЮ) Ігорем Бенедисюком. Він є прихильником перевірки суддів і винесення заборони на здійснення професійної діяльності щодо суддів, які вчинили порушення суддівської присяги.

Ефективність вжитих ним заходів підтверджує результат нещодавнього засідання ВРЮ від 01.10.2015, на якому були прийняті рекомендації Тимчасової спеціальної комісії про винесення заборони на здійснення професійної діяльності щодо суддів, які допустили порушення суддівської присяги.

При цьому в рамках системи існує необхідність у розробці процедури формальної відставки суддів, які приєдналися до сепаратистських самопроголошених «республік» і виконують свої обов'язки в судах так званих ДНР і ЛНР (Вища рада юстиції визнає, що не в змозі визначити число цих суддів). За словами Ігоря Бенедисюка, саме Генеральна прокуратура зобов'язана вести розслідування таких справ.

Тут варто зазначити, що призначений за ініціативою Президента України на посаду заступника Генерального прокурора (і відповідальний за здійснення реформи системи прокуратури в Україні) Давид Сакварелідзе і його співробітники стикаються із значним опором старої системи і спробами блокування ініціатив з реформування, а також зі звинуваченнями в корупції і в отриманні грошових коштів в рамках офіційної технічної допомоги з боку США на тренінги в галузі методології проведення конкурсних відборів нових прокурорів. Крім того, варто сказати, що заступники Генерального прокурора Віктора Шокіна – Володимир Гузир і Юрій Столярчук – відомі своїми зв'язками з колишнім президентом Віктором Януковичем, мають бути зняті з державних посад, оскільки підпадають під санкції закону.

Можливо саме тому у разі, якщо у ВРЮ відсутні повноваження щодо виконання слідчих дій, а опір старої системи як і раніше значний, то, незважаючи на велике бажання нового керівництва Вищої ради юстиції, найближчим часом не варто очікувати якихось рішень у справах щодо суддів, які перейшли на бік так званих ДНР і ЛНР.

5. Правова ситуація навколо законів і рекомендації Венеціанської комісії

5.1. Закон про люстрацію і рекомендації Венеціанської комісії

Робота над поправками в обох законах була обумовлена ​​двома причинами. Ці причини містять об’єктивні чинники – недосконалість законів і їх нереальні передумови, а також використання інструментів виконання законів тими групами, які прагнуть заблокувати процес люстрації, оскільки він суперечить їхнім інтересам. Ці групи, що походять в основному з широкого оточення Віктора Януковича, колишньої Партії регіонів і Комуністичної партії, зробили для реалізації цієї мети спробу використання апеляції до Конституційного суду і направлення законів на розгляд Венеціанської комісії (консультативний орган Ради Європи).

17.11.2014 Верховний суд звернувся до Конституційного Суду України з пропозицією про перегляд закону «Про очищення влади» на предмет порушень незалежності суддів і конституційного права громадян на рівний доступ до посад у державної адміністрації. У січні 2015 року до Конституційного суду звернулися парламентарії, значну частину яких складали члени колишньої Партії регіонів. Конституційний суд утримався з винесенням рішення на невизначений термін. Обставини передачі закону «Про очищення влади» експертам Венеціанської комісії для оцінки більш докладно висвітлені у одній з попередніх публікацій Фундації «ВідкритийДіалог».

16.12.2014 Венеціанська комісія розробила свої перші вказівки щодо змін у змісті закону. Відсутність інформації про механізми функціонування Комісії та про значення її рекомендацій призвело до того, що, з одного боку, противники люстрації у Верховній Раді (члени колишньої Партії регіонів, Комуністичної партії і частина незалежних депутатів) використовували рекомендації як підставу стверджувати, що «закон не відповідає міжнародному праву і повинен бути скасований». З іншого боку, у журналістському середовищі поширення набула позиція, згідно з якою Комісія нібито є інструментом в руках скомпрометованого депутата колишньої Партії регіонів Сергія Ківалова, котрий був її членом до кінця січня 2015 року. 

Варто відзначити, що Комісія змінила свої висновки, що спочатку містили різку критику, після отримання проекту змін до закону і візиту української делегації: Єгора Соболєва та Леоніда Ємця – депутатів Верховної Ради, Павла Петренка – міністра юстиції і Тетяни Козаченко – директора Люстраційного департаменту Міністерства юстиції, співавтора закону. Крім того, Комісія заявила про співпрацю при розробці поправок до закону.

Пропоновані зміни включають в себе створення незалежної установи з нагляду над люстрацією, що встановлює покарання за ігнорування вимог закону чи свідоме порушення його положень. Також пропонується скасування люстрації суддів судів загальної юрисдикції щодо винесених ними вироків, і збереження компетенцій закону лише щодо їх майна.

Результатом співпраці між Комісією та українською стороною є рекомендації, опубліковані 19.06.2015. У остаточних висновках Венеціанська комісія визнає за Україною право на пошук власного балансу між так званою автоматичної люстрацією і загальноприйнятим універсальним правовим принципом індивідуальної відповідальності за скоєні незаконні діяння.

Концепція «демократії з правом на самооборону» використовується як аргумент щодо захисту заходів, властивих перехідному періоду. Іншими словами, «допускається захист демократії» за рахунок відправки у відставку великого числа державних чиновників. Комісія закликає замислитися над тим, чи є відповідним перелік посад, які звільняться в результаті застосування закону. Також Комісія дотримується послідовної позиції, згідно з якою процедура перевірки суддів повинна бути довірена Тимчасовій спеціальній комісії з перевірки суддів, і закликає до індивідуалізації відповідальності за корупцію.

Найбільш істотною пропозицією є вказівка на необхідність централізації процесу люстрації. Саме лише створення незалежної установи з нагляду за люстрацією є недостатньою мірою, оскільки відсутня гарантія, що процес люстрації буде ефективним при настільки значному обсязі справ без розробки прозорих і чітких інструментів реалізації положень закону, нагляд над якими від початку до кінця буде здійснювати така установа (нині одним з найбільш істотних недоліків процесу люстрації є відсутність будь-яких виконавчих інструментів у Люстраційному департаменті Міністерства юстиції щодо державних установ, які проводять процедуру люстрації).

Найбільш істотною пропозицією є вказівка на необхідність централізації процесу люстрації.

Станом на 28.09.2015 у Верховній Раді були зареєстровані кілька версій поправок до закону. Так, проект номер 2 695 був зареєстрований депутатами Єгором Соболєвим і Леонідом Ємцем. Решта проектів були представлені депутатом Юрієм Дерев’янком, Олегом Осуховським та членами Радикальної партії. Також свої ініціативи подав Опозиційний блок, який здійснює спробу створення люстраційного органу при президентові України, і депутат Євген Дейдей, який прагне до звільнення старшого офіцерського корпусу від люстрації. Громадський люстраційний комітет розглядає ініціативи Опозиційного блоку і депутата Дейдея як спроби перешкодити процесу люстрації в Україні.

Проте нещодавно зареєстровані поправки в будь-якій їхній версії не є предметом серйозної і відкритої політичної дискусії. З текстами усіх поправок можна ознайомитися на офіційному сайті Верховної Ради України.

20.10.2015 Конституційний суд провів перше засідання, присвячене конституційності закону на 22.10.2015. Також Конституційний суд заявив про намір вислухати зауваження Верховного суду і допитати в цілому 47 депутатів Верховної Ради (у тому числі, членів Партії регіонів, які звернулися з вимогою перевірки закону відповідності конституції). Надзвичайно короткий період між оголошенням про засідання і самим засіданням став об’єктом серйозної критики з боку громадянського суспільства, особливо, з боку активістів Громадського люстраційного комітету, частини парламентаріїв (на чолі з Єгором Соболєвим), представників ЗМІ та державних чиновників, які побоюються того, що Конституційний суд без широкого розголосу, використовуючи слабку підготовку прихильників люстрації, зробить спробу привести до її фактичного скасування. У зв’язку з поточною ситуацією, 22.10.2015 під будівлею Конституційного суду відбулася маніфестація прихильників люстрації, а полеміка навколо цієї ситуації набула широкого розголосу в засобах масової інформації. Зрештою Конституційний суд оголосив про повторну відстрочку засідань на невизначений термін.

5.2. Венеціанська комісія та правова оцінка законодавчих ініціатив у сфері правосуддя

Нижче вказана коротка хронологія, у зв’язку з тимчасовими обмеженнями щодо документа, що являє зміни, запропоновані після 23.02.2014.

Слід зауважити, що остаточна позиція Венеціанської комісії, оприлюднена 23.10.2015, не стосується закону «Про відновлення довіри до судової системи», а лише проекту змін до Конституції у сфері правосуддя. Закон «Про відновлення довіри до судової системи» від 08.04.2015, який передали Венеціанській комісії на оцінку, став першим законом, пов’язаним з українською системою правосуддя в обговорюваному контексті. Комісія взяла до уваги положення даного закону при винесенні висновку про закон «Про очищення влади» (так званому законі про люстрацію), про що стисло було написано вище. Тут доречно було б сказати, що Комісія рекомендує прописати питання перевірки (люстрації) суддів у законі «Про відновлення довіри до судової системи» і доручити її Тимчасовій спеціальній комісії з перевірки суддів. Проте зараз (станом на 26.10.2015) майбутнє Комісії та її діяльність неясно, оскільки передбачений у законі термін її дії закінчився, а політичного рішення про продовження терміну її повноважень прийнято не було.

З точки зору дотримання законності Венеціанська комісія зробила оцінку законів про реформу прокуратури і запропонованих змін до Конституції в області реформи судової системи і децентралізації. З позиціями усіх зацікавлених сторін можна ознайомитися на офіційному сайті Комісії.

Що стосується реформи судової системи, яка концептуально пов’язана зі змістом цього звіту, Комісія провела попередню оцінку змін у Законі про судоустрій і статус суддів із запропонованих змін до Конституції в області реформи системи правосуддя.

У цій сфері в Україні функціонують два конкуруючих проекти: один з них ініційований Конституційною комісією, в якій відділ з реформи судової системи очолює заступник голови адміністрації Президента України Олексій Філатов, другий проект ініційований українськими активістами в рамках Реанімаційного пакету реформ, він отримав підтримку заступника голови Верховної Ради Оксани Сироїд. Венеціанська комісія отримала формальні тексти, написані Конституційною комісією, однак на консультаціях, що відбулися під час засідання Комісії 22-23.10.2015 також були взяті до уваги альтернативні ініціативи за участю усіх зацікавлених сторін (з боку РПР присутні експерти з питань судоустрою Роман Куйбіда і Михайло Жерняков).

Венеціанська комісія у своїй позиції звернула увагу на наступні аспекти:

  • Слід уникати занадто великого числа рівнів прийняття рішень з питань призначення, відставки або дисциплінарної відповідальності суддів, що, по ідеї, повинно призвести до більшої прозорості всієї системи і, насамперед, до усунення політичного впливу, в тому числі, з боку Президента України. У оптимальній моделі більшість таких справ має перебувати у віданні Вищої ради правосуддя, яка користується підтримкою громадськості; також вказується на необхідність деполітизації органів Генеральної прокуратури;
  • Повна зміна суддівського корпусу в Україні (більше 8000 суддів) на основі всього лише одного рішення нездійсненна (вона може призвести до серйозного порушення функціонування усієї системи) і може бути порушенням принципу законності (принципу поділу влади, незалежності правосуддя), крім виняткових ситуацій. Однак, на думку Комісії, приймаючи рішення про реорганізацію судів, можна оголосити відкриті конкурси для усіх суддів, котрі працюють там, які будуть проводитися за новими, прописаним в законі правилами. Правом участі у таких конкурсах повинні володіти особи, які досі займали посади суддів; той, хто не погоджується з новими критеріями, повинен мати право на відставку;
  • Крім того, комісія зазначає, що суддівський корпус можна повністю і швидко змінити у виняткових випадках, наприклад, у ситуації так званої constitutional discontinuity, тобто, тоді, коли зміна влади відбувається з відсутністю правової послідовності в порівнянні з попереднім режимом, з порушенням територіального суверенітету або в результаті повалення режиму. На теперішньому етапі (незважаючи на Революцію гідності і повалення режиму Віктора Януковича) не зовсім зрозуміло, якою мірою Україна відповідає і чи відповідає вона взагалі такими критеріями, оскільки формально держава була і раніше демократичною і дотримується правової послідовності протягом останніх 25 років .

Позиція Венеціанської комісії була досить оптимістично прийнята в середовищі українських про-люстраційних активістів, у тому числі, серед авторів даного звіту.

6. Дискусія

Часто виникає питання про те, чому за основу люстраційної відповідальності взято саме режим Віктора Януковича. При цьому з’являється звинувачення у «політичній помсті опонентам», особливо у світлі очевидного факту, що корупція в Україні є системною проблемою, не пов’язаною з будь-якою конкретною політичною групою, а охоплює усю політичну еліту і державну адміністрацію. Також фактом є те, що в період правління Януковича механізми корупції вдалося зробити формальними і централізувати, формуючи в них вертикальні піраміди залежності і свого роду «тарифи» з визначенням принципів поділу незаконно отриманих матеріальних благ на окремих рівнях корупційної системи. Крім того, закон про люстрацію є лише тимчасовим актом, що доповнює антикорупційне законодавство, яке в Україні має нарешті почати діяти ефективно.

При обґрунтуванні вибору переліку посад, щодо яких повинен діяти принцип «автоматичного звільнення», логічним доказом є обґрунтування значної міри участі даної особи в діях колишнього режиму у зв’язку з виконанням цією особою тих чи інших державних функцій.

Визнаючи право держави на подібні дії, необхідно проаналізувати перелік посад, щодо яких повинен діяти принцип «автоматичного звільнення». Якщо цей перелік занадто вузький, в безпосередньому оточенні влади залишаться особи, які можуть блокувати проведення реформ і перетворень у державі під тиском шантажу (який може поширюватися на них у зв’язку з незаконними діями, вчиненими ними в минулому), або здійснювати цілеспрямовані дії, що завдають шкоди інтересам держави.Однак якщо цей перелік занадто широкий і включає в себе посади, щодо яких не вдасться довести ступінь значущості їх участі у прийнятті державних рішень при колишньому режимі, можлива небезпека виникнення соціального протесту (у зв’язку зі значною чисельністю кадрового складу чиновників), який і так в даний час росте (поряд з почуттям розчарування у зв’язку з відсутністю очікуваної ефективності процесу люстрації і відчутних суспільних перетворень).

Також очевидно, що створення централізованої системи люстрації призводить до проблем у її здійсненні. Частина причин пов’язана із недобросовісними намірами чиновників, частина ж причин випливає з місцями нечітких формулювань в тексті закону і не підлягає однозначній інтерпретації нормативно-правових актів, що його супроводжують. Існує необхідність у більш чітких формулюваннях понять і описі компетенцій нової люстраційної установи, щоб уникнути проблем з її подальшим здійсненням.

7. Оцінка ефективності

Зараз важко сказати, чи ефективно діє закон про люстрацію у своїй теперішній формі.

З одного боку, очевидно, що державні посадові особи поступово підкоряються його вимогам і положенням, і в реєстрі люстрації фігурує все більше число прізвищ чиновників, що підлягають люстрації, і все рідше з їхнього боку має місце явна протидія санкціям закону.

З часом вдалося також досягти широкого консенсусу щодо необхідності у змінах у законодавстві між ініціативними групами, що здійснюють реформування судової системи, перевірку суддів і люстрацію державних службовців. Першопочаткова відсутність координації дій була викликана суперечливими положеннями законодавства, що давало черговий привід для критики обох законів.

На жаль, теперішня модель люстрації в Україні не повною мірою відповідає очікуванням її авторів. Головною проблемою є відсутність централізованого та незалежного органу і системи люстрації, що не дозволяє здійснювати належний нагляд над здійсненням її процедури. Ця обставина, а також недотримання закону представниками вищих ешелонів влади ставлять під сумнів остаточний успіх проведення процедури люстрації в Україні.

При цьому не викликає сумніву необхідність у проведенні люстрації як такої. Її вдалося реалізувати на практиці через понад 20 років політичних проб і помилок. Зміна кадрового складу, яку вона передбачає, може посприяти залученню нових, не корумпованих і не деморалізованих кадрів на державну службу. Найважливішою (хоча і суперечливою) рекомендацією, що представляє собою обґрунтування у необхідності проведення люстрації в Україні та вказує на її величезне значення, є повні побоювань слова міністра закордонних справ Російської Федерації Сергія Лаврова, який назвав люстрацію однією з найбільш важливих проблем, що перешкоджають виходу України зі стану кризи.

Варто зазначити, що із заявами про зарахування до лав нової патрульної поліції звернулися 30 000 кандидатів при потребі лише в 2000 осіб на цьому етапі. Також в судовій системі працює велика кількість молодих асистентів, референтів і судових засідателів, які потенційно можуть замінити «старі» суддівські кадри. Це доводить, що один з основоположних аргументів проти люстрації, що нібито для її здійснення не вистачає кваліфікованих кадрів (як заявлялося при її проведенні в Польщі) є безпідставним. Держава потребує фахівців, при цьому ситуація, в якій вона опинилася після Революції гідності, показує, що Україна може розраховувати на багатьох молодих, освічених і готових до державної служби людей. По-друге, досвід, люстрації в Чеській Республіці доводить, що нових кадрів можна навчити і сформувати з погляду етичних стандартів, дотримання яких очікується від чиновників на державній службі і співробітників органів юстиції. У цьому контексті люстрація може стати (і вже стає) продовженням змін, початок яким було покладено на Майдані; вона не тільки усуває деморалізованих і корумпованих кадрів з суспільного життя, а формує нові принципи і сприяє створенню нового покоління державних посадових осіб.

8. Люстрація в цифрах

(інформація надана на підставі реєстрів Міністерства юстиції України)

Закон про люстрацію набув чинності 16.10.2014.

Особи, які підпадають під дію закону про люстрацію (орієнтовно): 700 тис. - 1 млн осіб (за розрахунками Громадського люстраційного комітету/Прем’єр-міністра України Арсенія Яценюка).

Осіб, які займають посади в державній адміністрації, які тепер підлягають процедурі люстрації: 86 730 осіб (що становить 8,7% від загального числа усіх осіб, які підпадають під дію закону).

Особи, яким заборонено виконувати функції державного управління: 772 особи (відсутня інформація, що дозволяє виконати класифікацію осіб за категоріями, наприклад, чи є серед них прокурори, офіцери міліції і т. п.).

Особи, котрі претендують нині на посади, що підпадають під дію закону про люстрацію: 48 148 осіб.

З 50 вищих державних чиновників (в тому числі, співробітників Адміністрації Президента, уряду, Генеральної Прокуратури, керівництва обласних адміністрацій), що підлягають «автоматичній люстрації», звільнено: 29 осіб.

Кількість суддів, рекомендованих до звільнення на основі висновків Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів: 1 особа з 47 проаналізованих справ (виконаних процесуальних процедур).

Загальна кількість суддів в Україні: 8000 осіб.

9. Рекомендації

До найбільш істотнихрекомендаційналежить створенняповністюнезалежної установи, що займається здійсненнямпроцедурилюстрації,а також забезпеченняможливостіїїцентралізованогопроведення.

Доопрацюванню підлягають також вищезгадані реєстри:

  • реєстр люстраційного департаменту Міністерства;
  • реєстри Громадського люстраційного комітету.

Їх основним недоліком залишається неможливість класифікації інформації відповідно до регіону, установи чи галузі (сектору державної адміністрації), що унеможливлює проведення будь-яких статистичних досліджень без необхідності контакту з установою, яка їх проводить.

Реєстр Громадського люстраційного комітету містить відомості про кількість осіб, що підлягають люстрації в окремих регіонах, однак залишається незрозумілим те, ким є ці особи і на основі яких положень закону вони опинилися в переліку осіб, які підлягають люстрації. Доречно було б провести їх грамотну класифікацію. Звичайно, цей реєстр веде громадська організація, у якої відсутнє покладене на неї державою зобов’язання з реалізації вимог закону.Однак, він виконує важливу інформаційну функцію і, після внесення до нього необхідних поправок, міг би стати важливим інструментом для наукових досліджень, на що аналітики, що займаються даною тематикою, звертають особливу увагу.

Що стосується перерахованих вище проблем в координації законодавчої діяльності на етапі формування змін в законі, то необхідна координація таких змін з роботами, які веде Український інститут національної пам’яті. Закон «Про доступ до архівів репресивних органів комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років» припускає перенесення архівних документів 1917-1991 рр. (управління яким здійснюється, в тому числі, СБУ) в Український інститут національної пам’яті (УІНП). Перенесення, класифікація і правова інтерпретація документів, найімовірніше, не будуть швидкоплинні, у зв’язку з чим доцільним був би компроміс між зацікавленими сторонами та облік даної обставини в поправках до закону, так, щоб верифікація документів проводилася по мірі їх надходження, оцифровки та класифікації фахівцями УІНП.

У результаті аналізу зареєстрованого у Верховній Раді України проекту поправок до закону № 2 695, необхідною буде також розробка відповідної конкурсної процедури призначення голови нової люстраційної установи і його відставки.

Оптимальнимпри цьому булоб написаннязаконузаново,разом знормативно-правовими актаминижчого рівня,у відповідності з наступноюлогікою:

  • У преамбулі повинно міститися чітко сформульоване обґрунтування для розробки закону і цілі, які поставив перед собою законодавець;
  • У статті 1 – визначення усіх понять, які відсутні в інших нормативно-правових актах;
  • У наступних статтях – чітко сформульований перелік посад, що підлягають процедурі люстрації;
  • Необхідно обмежити і чітко сформулювати перелік посад, які підпадають під так звану автоматичну люстрацію;
  • Слід скласти перелік посад, що підлягають майновій люстрації (майновий критерій не застосовується у разі автоматичної люстрації),
  • Надалі потрібне точне і чітке формулювання процедури виконання майнової люстрації – підстави для двоякої інтерпретації повинні бути відсутніми;
  • Повноваження, компетенції та механізм призначення і відставки голови планованої незалежної, центральної установи з питань люстрації повинні бути чітко прописані в окремому законодавчому акті;
  • Чітке формулювання прав особи, яка підлягає процедурі люстрації, а також юридична процедура апеляції щодо винесеного рішення.

У чинному законі є кілька пунктів, залишення яких у тексті закону несе за собою загрозу ефективності всієї процедури: це статті, що стосуються можливості застосування подвійної заборони доступу до державних службових посад і декларація, в якій особа, яка підлягає процедурі люстрації, зобов’язана зазначити, чи застосовуються в відношенні до неї санкції закону. Ці статті являють собою кричуще порушення положень Європейської конвенції з прав людини. Зокрема, у ст. 6 йдеться про право на справедливий судовий процес, що передбачає, зокрема, дотримання принципу уникнення самозвинувачення, на що неодноразово звертали увагу експерти.

10. Роль Фундації «Відкритий Діалог»

В рамках проекту моніторингу та сприяння процесу реформування сектору правосуддя та люстрації Фундація бере активну участь в експертній законодавчій роботі, а також у переговорах між українською стороною і Венеціанською комісією.

Крім поточної аналітичної роботи, участі в засіданнях Громадського люстраційного комітету при Міністерстві юстиції, парламентської Комісії з профілактики та боротьби з корупцією та зустрічей в індивідуальному форматі, в період з 2014 по 2015 рр. ми спільно з партнерами (серед яких Громадський люстраційний комітет, USAID FAIR Justice Project і European Union Advisory Mission) організували загалом 8 заходів (у тому числі, конференцій, експертних дискусій, навчальних візитів та тренінгів).

Ми збираємо і передаємо рекомендації до закону, розроблені нами спільно з міжнародними експертами, проводимо інформаційну кампанію, під час якої пояснюємо важливість і значення люстрації парламентаріям з країн-членів ЄС і ОБСЄ, депутатам Європейського Парламенту і на форумі інших міжнародних організацій, які надають сприяння процесу реформ в Україні.

На цьому етапі ми починаємо реалізацію проекту, метою якого є підвищення рівня громадської свідомості серед населення регіонів України стосовно люстрації. Для цього ми плануємо проведення широкої кампанії в засобах масової інформації. Ми також проводимо моніторинг процесів, спрямованих на відновлення в Україні законності і правопорядку в усіх сферах.

Читати також: