1. Люстрація: Історичний та політичний фон
Термін «люстрація» походить від латинського слова lustratio (очищення жертвопринесенням). У Стародавній Греції та Римі він означав спеціальний ритуал, спрямований на очищення суб’єкта або спільноти від негативного впливу, невдачі або колективної провини. Як юридичний інструмент, який вживається з метою недопущення помилок минулого, люстрація певною мірою мала місце при спробах американців покінчити з минулим після громадянської війни в середині XIX ст., а також в процесах денацифікації та дефашизації після Другої світової війни. Люстрація в найширшому та більш сучасному розумінні як системне рішення, що слугує загальній перевірці осіб, що виконують державні функції, з’явилася в Чехословаччині – першій посткомуністичній державі, в якій цей процес був здійснений. Люстрація у різних формах та з різними наслідками була пізніше проведена у більшості посткомуністичних країн Центральної Європи та прибалтійських державах. Також після перемоги Революції троянд в Грузії (у 2003 р.) та вступу на посаду президента Михайла Саакашвілі (у 2004 р.) люстрація була узаконена парламентом, але заблокована в судовому порядку.
Люстрація часто розуміється як один з видів спеціальної перевірки політиків та державних чиновників, але окрім істотної схожості, між люстрацією та іншими типами перевірок спостерігаються принципові відмінності. Спеціальна перевірка проводиться та має проводитися в кожній країні з метою визначення відповідності кандидатів, які претендують на посади держслужбовців. Люстрація ж є особливою формою перевірки, принциповою метою якої є обмеження можливості отримання посади тими особами, які могли б становити загрозу для держави в період трансформації після падіння попереднього (несуверенного, недемократичного, злочинного) режиму.
Люстрація часто проводиться з метою забезпечення так званого правосуддя перехідного періоду (англ. transitional justice). Сфера її застосування та методи можуть значно відрізнятися. В деяких випадках особи, пов’язані з попереднім режимом, отримували лише заборону працювати у державній адміністрації. У інших випадках люстрація слугує, скоріш за все, для досягнення національної злагоди, прикладом чого може послужити рішення, яке ґрунтувалося на заснуванні так званої Комісії правди та об’єднання, прототипом якої була комісія єпископа Десмонда Туту в Південній Африці після падіння апартеїду. Рішення, що застосовуються, залежать зазвичай від того, наскільки агресивним по відношенню до власних громадян був попередній режим, а також якою мірою суспільство консолідоване та готове відсторонити його колишніх представників від впливу на нову реальність. Значна громадська поляризація, яка базується на політичних розбіжностях, суттєво ускладнює пошук консенсусу, що забезпечує реалізацію відповідних законодавчих рішень.
З метою врегулювання питань, пов’язаних з люстрацією, Рада Європи ухвалила Резолюцію 1096 (у 1996 р.), яка дає рекомендації щодо зведення рахунків з минулим у посткомуністичних державах. Попри те, що резолюція на запровадження люстраційних рішень відводить термін не більше 10 років з моменту початку трансформації системи, на практиці вона стала дороговказом також для держав, які нині переживають революційну зміну влади. Резолюція також є головною основою винесення рішень у справах про люстрацію, які ведуться Європейським судом з прав людини у Страсбурзі.
У випадку України після падіння комунізму у Центральній та Східній Європі люстрація не проводилася (навіть у символічному плані, що стосується присутності реліктів комунізму в історії та публічному просторі), а політична реальність робила будь-який компроміс в цьому питанні неможливим. Трансформація системи, пов’язана з розпадом СРСР і надбанням незалежності Україною, була – і особливо ми спостерігаємо це в останні місяці – поверхневою. В результаті у структурах влади залишилося багато осіб, різною мірою пов’язаних з минулим комуністичним режимом, які ніколи не переривали своїх формальних та неформальних зв’язків зі структурами колишнього СРСР, зокрема зі структурами безпеки та розвідки (КДБ, ГРУ), що діють нині в інтересах Російської Федерації.
Тема люстрації стала помітною під час Помаранчевої революції у 2004 р., яка започаткувала масові громадські протести проти фальсифікації президентських виборів в інтересах кандидата Партії регіонів, Віктора Януковича, підтримуваного Леонідом Кучмою, який ще виконував на той час обов’язки президента. Тоді ж з’явилися перші ініціативи, спрямовані на остаточний розрив з тоталітарним минулим. Відомий антикомуністичний дисидент та депутат українського парламенту Левко Лук’яненко виступив з ініціативою проведення люстрації з метою перевірки, чи не брали участь особи, що претендують на керівні посади в органах законодавчої, виконавчої та судової влади на центральному, регіональному та місцевому рівні, у фальсифікації президентських виборів у 2004 році, і чи не були вони таємними співробітниками колишніх радянських служб безпеки. Разом з люстрацією Лук’яненко пропонував, однак, амністію та загальнонаціональне об’єднання заради побудови спільного майбутнього, яке б базувалося на зізнанні у скоєних діях. Проте ця пропозиція не знайшла широкого відгуку, і її концепції остаточно не набули форми законодавчої ініціативи. Незабаром після цього за ініціативою Блоку Юлії Тимошенко був розроблений законопроект № 7028, який все ж був відхилений під час його опрацювання в комітетах Верховної Ради України. Така ж доля спіткала тоді й наступний люстраційний законопроект, поданий за ініціативою лідера партії «Свобода» Олега Тягнибока. Він поновив свою ініціативу у 2012 році, але і в цьому випадку вона була безрезультатною.
Після падіння уряду Віктора Януковича у лютому 2014 р. люстрація як один з головних громадських постулатів (разом з євроінтеграцією та боротьбою з корупцією) повернулася у фарватер політичного життя у модифікованій формі: цього разу служити вона, передусім, мала бути інструментом боротьби зі старим корумпованим політичним та чиновницьким класом, що сприймається як головна перешкода на шляху модернізації країни.
Іншим чинником, що підвищує напруження публічних дебатів, є якість командування у так званій зоні ATO (зоні проведення української антитерористичної операції у східних регіонах країни, спрямованої проти незаконних озброєних формувань, підтримуваних Росією), що спричинило значні втрати українських сил. Антитерористична операція була оголошена 15.04.2014 і триває до сьогодні. Відповідальність за її проведення несе Міноборони та генеральний штаб, а також командування операцією. Є підозра, що часто командування навмисно веде дії невміло, що у свою чергу викликано значною інфільтрацією українських силових структур з боку російських розвідслужб. Впливала на них також корупція, що доходила до випадків продажу амуніції, призначеної для учасників бойових дій, на чорному ринку, і навіть до спроб продажу (у тому числі боєприпасів) власним солдатам. У зв’язку з цими обставинами голова Громадського люстраційного комітету Єгор Соболєв назвав плановане люстраційне законодавство «правом, написаним кров’ю наших солдатів».
2. Люстраційні ініціативі після закінчення протестів на Майдані в лютому 2014 р.
Громадський тиск щодо люстрації,який невпинно зростає, (ілюстрований різким девізом: «люстрація або кастрація») призвів до того, що багато парламентарів та громадських активістів почали паралельно працювати над люстраційними проектами, формувати громадські люстраційні комітети та готувати пропозиції законів, з числа яких, зрештою, значна кількість яких потрапила на розгляд Верховної Ради України. Слід зауважити, що як у суспільстві, так і у численних робочих групах розуміння терміну «люстрація» набувало дуже різних форм (від ідентифікації співробітників спецслужб третіх країн до майнової люстрації, що слугує боротьбі з корупцією, а також змішані рішення).
За період до 09.04.2014 у Верховній Раді було зареєстровано чотири різних люстраційних законопроекти:
- № 4570– поданий Олегом Тягнибоком від партії «Свобода»;
- № 4570-1 – поданий Володимиром Ар’євим («Батьківщина», раніше блок «Наша Україна»);
- № 4570-2 – поданий Валерієм Пацканом («УДАР»);
- № 4570-3 – поданий Романом Чернегой («УДАР»).
Закон, запропонований «Свободою», був найбільш радикальним проектом. Він передбачав зняття з посад усіх суддів та прокурорів, що виконували свої функції в період правління Віктора Януковича (2011-2014 р.), а також усіх вищих державних чиновників, які були викриті в корупції або брали участь в будь-яких акціях проти протестувальників на Майдані. Люстрацію мали пройти усі особи, які обіймали державні посади, починаючи з президента України і керівництва його адміністрації, прем’єра і членів Кабінету Міністрів (уряду), а також голів департаментів, відділів та їхніх заступникив в усіх центральних, регіональних та місцевих установах державних адміністрацій. За люстрацію була відповідальна комісія, скликана Верховною Радою України, з регіональними відділами і з особливим статусом. Згідно з пропонованим законом, кожну справу було підготовлено індивідуально і з можливістю оскарження в суді.
Проект, запропонований «Батьківщиною», окрім посад, вказаних у проекті «Свободи», згадував додатково про чиновників Автономної Республіки Крим та Центральної виборчої комісії, а також про усі юридичні середовища, включно з адвокатурою. Обов’язковому звільненню із займаної посади підлягали піддані люстрації особи, якщо вони:
- входили до будь-яких центральних та регіональних структур Комуністичної партії України;
- були посадовцями або співробітниками КДБ;
- були студентами Вищої школи Комітету державної безпеки (КДБ) при Раді Міністрів СРСР ім. Ф. Дзержиньского у Москві, а також інших шкіл та курсів для офіцерів КДБ;
- в період правління Віктора Януковича ухвалювали вироки протестувальникам (судді), ініціювали або дозволяли акції проти учасників Євромайдану;
- брали участь в корупції.
Закон передбачає створення незалежної Державної люстраційної комісії України, відповідальної за проведення перевірки децентралізованим чином, – передбачалося, що комісія матиме центральний офіс та регіональні представництва, які виконували б обов’язки синхронно. Склад комісії, процедура набору її членів, а також повноваження були досить детально прописані разом з гарантуванням фінансування, що забезпечує можливість ефективної роботи. Закон не передбачав можливості оскарження в суді негативного результату перевірки.
Проекти, внесені партією «УДАР», були найбільшою мірою наближені до польських люстраційних рішень та найбільш ліберальними. Вони передбачали перевірку тільки трьох найвищих категорій державних чиновників, включаючи народних депутатів України (членів парламенту), міністрів та віце-міністрів, членів Центральної виборчої комісії, членів Вищої судової ради, а також верховних суддів центральних судів. Обов’язкове звільнення з посад передбачалося щодо осіб, які:
- обіймали керівні посади в органах Комуністичної партії України чи Комуністичної партії Радянського Союзу;
- несли відповідальність за будь-яку діяльність у вигляді ухвалення рішень або підтримки переслідування парламентської опозиції та громадян за їх політичну або громадську активність в період з 15.12.2000 до 23.01.2005 (другий термін президента Леоніда Кучми), а також з 01.04.2010 до 01.04.2014 (уряд Віктора Януковича);
- несли відповідальність за доведену участь у будь-яких виборчих фальсифікаціях.
Цей закон передбачав створення незалежного Люстраційного комітету у вигляді органу, що має в розпорядженні повноваження для проведення люстрації, а також уточнював його повноваження і зв’язував його каденцію з каденцією Верховної Ради.
09.04.2014 голова Верховної Ради України та тимчасовий голова держави (до моменту проведення президентських виборів) Олександр Турчинов (який є водночас одним з лідерів партії «Батьківщина») запропонував відкликати усі проекти люстраційних законів та звернувся з проханням до голови Громадського люстраційного комітету Єгора Соболєва спробувати уніфікувати запропоновані рішення. Проте це не зупинило депутатів Романа Чернегу («УДАР») та Сергія Капліна («УДАР») перед реєстрацією наступних пропозицій, зареєстрованих згодом як № 4678 та №4678-1. Всього за період з кінця лютого до початку квітня 2014 р. було запропоновано 6 проектів офіційно зареєстрованих у Верховній Раді люстраційних законів. Крім цього, існували концепції громадських активістів з різноманітних місцевих громадських комітетівОднак серед запропонованих активістами програм вид продуманого проекту мала лише розробка харківської Групи захисту прав людини, представлена Євгеном Захаровим.
Загальновідомо, що Україна має розпочати процес очищення влади з тотального перегляду та перевірки правосуддя, яке вважається одним з основних місць зосередження корупції в країні. У зв’язку з цим 08.04.2014 Верховна Рада ухвалила закон «Про відновлення довіри до апарату справедливості», на підставі якого була створена Тимчасова комісія з перевірки суддів.
Комісія мала складатися з 15 членів, що призначаються у рівній кількості Верховним судом, Верховною Радою та від уряду Уповноваженим з питань боротьби з корупцією та функціонувати тільки впродовж року з моменту утворення. Перевірка, здійснювана Комісією, мала стосуватися випадків недотримання суддівської присяги, у сфері порушення, зокрема, принципів об’єктивності та неупередженості ухвалення рішень. З цією метою перевірка повинна була залишатися в процедурній площині, у сфері процесуального та матеріального права.
Звіт щодо індивідуальної перевірки мав направлятися до Вищої судової ради, яка мала приймати рішення відносно подальшої долі даного судді. Рада може залишити його на посаді, схилити до виходу на пенсію або – у обґрунтованих випадках – ініціювати прокурорське розслідування. Проте на практиці Вища судова рада не конституювалася, оскільки органи, відповідальні за призначення його членів, не виконали необхідних формальностей (параліч ухвалення рішень парламентом та президентом).
3. Громадський люстраційний комітет та його діяльність
26.02.2014 Арсеній Яценюк, якому Верховна Рада доручила місію створення уряду після втечі президента Януковича і розпаду правлячої коаліції Партії регіонів з комуністами, призначив Єгора Соболєва, відомого журналіста-слідчого та одного з лідерів громадських протестів на Майдані, на посаду голови Люстраційного комітету. Соболєв був представлений громадськості того ж дня разом з іншими членами нового уряду (Кабінету Міністрів) під час віче на київському Майдані. В той же час Люстраційний комітет так і не отримав жодного урядового статусу, оскільки його функціонування не регулювалося жодним законодавством, не отримав фінансування на свою діяльність, а отже й формальної можливості працювати. Це вказувало б на той факт, що пункт щодо фактичного очищення влади не знаходився серед перших у переліку пріоритетів нової влади України.
Не зважаючи на відсутність засобів та юридичної основи діяльності (маючи де-факто лише статус неформальної громадської організації), Люстраційний комітет, спираючись на залучення громадських активістів, продовжував працювати над поширенням знань про люстрацію у суспільстві та здійсненням тиску на політиків (часто у формі гучних маніфестацій під Верховною Радою та будівлями інших органів влади) з метою розробки та впровадження її механізмів, а з початку квітня 2014 р. – також над формуванням єдиної компромісної пропозиції закону про люстрацію згідно з проханням голови Верховної Ради Турчинова .
Люстраційний комітет складається з юристів, які працюють на громадських засадах, громадських активістів та журналістів. З часом він отримав також підтримку групи українських депутатів на чолі з позафракційним депутатом Юрієм Дерев’янко (обраним до парламенту по одномандатному округу як представник партії «Фронт змін»). Пролюстраційну кампанію активно підтримували різноманітні громадські ініціативи, часто вихідці з громадського руху «Євромайдан» (в тому числі «Автомайдан» на чолі з Сергієм Кобою), та неурядові організації (зокрема Фундація «Відкритий Діалог»). Сила Комітету, разом з широкою підтримкою та особистою популярністю його керівника Соболєвa, полягала також у регулярній та інтенсивній комунікації з суспільством, здійснюваній з використанням медіа-спільнот та прес-брифінгів, що проводилися в Українському медійному кризовому центрі.
Комітет проводив пролюстраційні акції під девізом «Чиста влада», мав регіональних представників в окремих областях країни.
Члени та активісти Комітету неодноразово стикалися зі спробами чинення на них тиску, спрямованого на припинення або обмеження їх діяльності, – найчастіше у вигляді погроз на їх адресу. 13.06.2014 так звані «невідомі» вломилися до київської квартири батьків дружини Єгора Соболєва, голови Громадського люстраційного комітету. Зловмисники окрім виразних слідів своєї присутності у вигляді загального безладу та нищення майна, не взяли з собою нічого, не зачепивши навіть ноутбука. Стосовно люстрації загалом та самого Соболєва ведеться також інтенсивна та груба кампанія, що ганьбить його, приписує йому російське походження, шпигунство на користь Росії та цілеспрямовану розробку непридатних люстраційних рішень з метою «розпалювання ворожнечі в суспільстві», провокації внутрішніх конфліктів та послаблення держави під час конфлікту з Росією.
4. Закон «Про очішення влади»
12.06.2014 був опублікований перший законопроект про люстрацію, розроблений Громадським люстраційним комітетом.
Перший уніфікований законопроект передбачав, що кожен державний чиновник або кандидат на державну посаду повинен проходити варіографічне дослідження (тест, що проводиться з використанням детектора брехні). Подібно до того, як в парламентських проектах, рішення комісії генерувалося автоматично та не залишало жодних можливостей оскарження рішення в судовому порядку.
В результаті дискусії над проектом та критичних зауважень, отриманих від експертів, як з України, так і з-за кордону, текст проекту був змінений, а положення про детектор брехні, що викликало найбільші суперечки, було виключено.
Інший законопроект, запропонований Люстраційним комітетом та зареєстрований24.07.2014, став політичним компромісом між очікуваннями «Свободи», «Батьківщини» та «УДАРу», а рекомендації харківської Групи захисту прав людини (що постулювала обмеження кола чиновників, що піддаються люстрації, і створення незалежного люстраційного органу) не були враховані на цьому етапі. Ідея створення незалежного від влади виконавчого органу, відповідального за проведення люстрації, за ініціативою парламентарів, що підтримують люстрацію, була відкинута, з аргументом необхідності внесення змін до Конституції та необхідності залучення значних для країни, що бореться з важкою економічною кризою, коштів.
Ключові положення цього законопроекту, прийнятого згодом Верховною Радою в першому читанні 14.08.2014, передбачали:
- проведення перевірки Національною агенцією з питань державної служби, яка з 2011 року є незалежним органом зі спеціальним статусом. Утворена у 1994 році, вона покликана підтримувати державну кадрову політику, а також реформи та постійне підвищення кваліфікації державних чиновників; її керівник призначається прем’єром та звітує перед ним;
- отримання кожною одиницею державної адміністрації, у тому числі органами місцевої адміністрації, завдання щодо створення власної комісії з перевірки, а керівник цього органу мав би контролювати проведення цього процесу; інформація про проведену перевірку мала розміщуватися на веб-сайті Національної агенції з питань державної служби;
- проведення перевірки у трьох напрямах: 1) з точки зору корупційних практик за часів режиму Віктора Януковича; 2) з урахуванням діяльності проти учасників Євромайдану на межі 2013/2014 рр.; 3) зважаючи на співпрацю з КДБ у широкому розумінні;
- у майновому (антикорупційному) аспекті – проведення люстрації, що охоплює комплексну перевірку доходів осіб, що підлягають проходженню процесу, а також усіх фінансових активів членів сім’ї першого та другого ступеня спорідненості;
- можливість оскарження люстраційного висновку у адміністративному суді.
Згідно з регламентом Верховної Ради між голосуваннями у першому та другому читаннях впродовж двох тижнів можна вносити до законопроекту можливі зміни. Кожна поправка може бути внесена одним з депутатів-ініціаторів проекту, одним або більше депутатами взагалі, або громадськими комітетами, які брали участь в розробці закону.
Громадські консультації, призначені для ознайомлення з думками активістів та експертів, проводилися двічі: 26.08.2014 та 02.09.2014.
Серед заявлених постулатів виділялися, передусім, очікування спрощення процедури перевірки та підвищення її прозорості, скорочення періоду заборони виконання державних функцій, а також, що найістотніше, – створення незалежного органу, відповідального за перевірку. Детальне обговорення отриманих рекомендацій, що мали на меті визначити напрями модифікації закону про люстрацію, які були розроблені міжнародними експертами, залученими Фундацією «Відкритий Діалог», містяться у додатку № 1 «Пропозиції щодо внесення змін до Закону України «Про очищення влади», прийнятого в першому читанні 14.08.2014, та зауваження до закону, прийнятого в цілому» до цього звіту. Зауваження українських експертів обговорені в розділі «Розбіжності».
16.09.2014 під величезним тиском з боку громадськості Верховна Рада остаточно проголосувала за ухвалення закону «Про очищення влади» у його третьому варіанті після численних внесених поправок. Впродовж дня здійснювалися спроби винести Закон на голосування чотири рази – під час кожного з голосувань не було кворуму. Ефективною виявилася лише п’ята спроба, коли пізно увечері вдалося внести закон до порядку денного засідання парламенту та впродовж десяти хвилин проголосувати за нього. Паралельно протягом всього дня перед будівлею Верховної Ради проходили масові протести, учасники яких вимагали ухвалення закону. З самого ранку до будівлі звозилися шини, вулиця Грушевського була перекрита. Напруженість протестів досягла апогею у другій половині дня, коли активісти підпалили зібрані шини та заштовхали до сміттєвого баку депутата від Партії регіонів Віталія Журавського, що вийшов з будівлі Ради, відомого ініціацією січневих законів про кримінальні санкції по відношенню до протестувальників на Майдані (так звані диктаторські закони). Незважаючи на ухвалення закону Радою, аж до 25.09.2014, коли він був опублікований на сайті Верховної Ради, його остаточний зміст увесь час залишався таємницею для громадської думки.
25.09.2014 Олександр Турчинов, голова Верховної Ради, підписав закон та передав його на підпис президентові.
Згідно з остаточною версією закону, люстрація в Україні повинна базуватися на наступних принципах:
- процес перевірки контролюватиметься Міністерством юстиції;
- керівник кожної одиниці державної адміністрації буде відповідальний за проведення перевірки у своїй установі;
- кожен кандидат на посаду у державній адміністрації, на якого поширюється закон, буде зобов’язаний заповнити люстраційну декларацію, в якій вкаже джерела своїх доходів, а також відповість на інші передбачені законом питання, такі як активна участь у акціях проти учасників Євромайдану;
- буде утворена Громадська люстраційна рада при Міністерстві юстиції, завданням якої буде підтримка та контроль роботи Міністерства у сфері люстрації; водночас закон не вказує точно на орган, відповідальний за створення, порядок створення та сфери відповідальності Ради;
- перелік посад, що підлягають люстрації, був обмежений трьома найвищими ступенями державних чиновників на усіх рівнях державної адміністрації, за винятком виборних посад. Виборні посади, згідно зі звітом Ради Європи, що є доповненням до Резолюції 1096, та практикою винесення ухвал Європейським судом з прав людини, що склалася, не повинні підлягати люстрації, оскільки процедура вибору суспільством визначає достатню довіру. Проте в українському політичному контексті, коли непрозоре законодавство про вибори дозволяє голосувати за партійними списками (без голосування за конкретного кандидата до парламенту), таке рішення викликає істотні застереження.
5. Розвиток подій після ухвалення закону Верховну Радою
Після ухвалення закону та його підписання 25.09.2014 головою Верховної Ради він відповідно до процедури був направлений на підпис Президентові Петру Порошенку, який згідно з законом має на це 10 робочих днів.
Незважаючи на первинні заперечення (президент стверджував, що люстрація є недоречним рішенням для України в умовах озброєного конфлікту, і замість люстрації краще ввести комплексні антикорупційні механізми), 9.10.2014 Петро Порошенко підписав закон. В середу, 15.10.2014 закон був опублікований у офіційному друкованому виданні і цього ж дня набув чинності. Відсутність навіть мінімального періоду між публікацією правового документу та вступом його в силу, який дозволяє підготувати державні установи до впровадження його положень, стала однією з причин для критики з боку експертів.
03.10.2014 підтвердилася інформація про те, що Юлія Льовочкіна, депутат від Партії регіонів (сестра голови Адміністрації президента Януковича, Сергія Льовочкіна), що виконує від імені Верховної Ради функцію заступника голови моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, направила закон «Про очищення влади» на експертизу до Венеціанської комісії (Європейська комісія за демократію через право, яка є консультативним органом Ради Європи). Попри те, що оцінка Комісії не впливає на національне право, цей крок викликав бурю емоцій в Україні, де супротивники люстрації, що об’єдналися навколо усуненого від влади політичного середовища (члени Партії регіонів та Комуністичної партії, а також частина незалежних депутатів), використали його в якості основи твердження, що закон несумісний з міжнародним правом та буде скасований.
Фактично Венеціанська комісія сформує групу експертів, що складатиметься з фахівців в галузі конституційного та міжнародного права, яка розглядатиме закон з точки зору його відповідності керівним принципам європейського права з особливим акцентом на Резолюцію 1096 (1996 р.),а також його логічну зв’язаність та юридичну якість в цілому.
Підписуючи закон, президент Порошенко запевнив, що до нього будуть внесені можливі зміни після отримання рекомендацій Венеціанської комісії.
6. Розбіжності та джерела критики
Разом з законом «Про відновлення довіри до судової системи» закон «Про очищення влади» є другим законом, що зазнає найбільшої критики з боку опозиції та кіл, пов’язаних з колишньою Партією регіонів. Політики та діячі, пов’язані з Опозиційним блоком, що бере початок від Партії регіонів (блок отримав 9,43 % голосів на парламентських виборах 26.10.2014, а його головою сьогодні є Юрій Бойко, у минулому віце-прем’єр та міністр енергетики, який вважається близьким соратником усуненого президента Януковича), активно діють, щоб паралізувати два закони, заявляючи про їх оскарження у Конституційному суді, а також ведуть активне лобіювання у міжнародних інституціях, зокрема, на форумі Європейського Союзу, щоб переконати суспільство, що як сама ідея люстрації, так і українські люстраційні механізми є неправомірними.
Тим часом закон вже приносить перші результати. Існує положення про відсутність негативних наслідків по відношенню до осіб, які за власною ініціативою підуть із займаних ними посад. 08.10.2014 цією можливістю скористався в.о. міністра економіки Анатолій Максюта. 16.10.2014, в перший день після вступу в силу закону про люстрацію, прем’єр-міністр Арсеній Яценюк підписав згоду на припинення трудових стосунків з 39 особами своєї адміністрації.
Важлива також критика відносно ухваленого закону, що ґрунтується на істотних передумовах. Вона надходить в основному від групи експертів та ініціаторів процесу люстрації в Україні, які від самого спочатку беруть участь в роботі люстраційного комітету Соболєва, і які згодом пішли у відставку на знак незгоди з обраним напрямом роботи.
Один з найбільш критичних аналізів публікує Леонід Антоненко, відомий український юрист, що бере активну участь у діяльності робочої групи при Міністерстві юстиції з питань впровадження антикорупційних реформ. Основний напрям критики Антоненко ґрунтується на твердженні, що закон, всупереч декларованим намірам політиків та громадським очікуванням, не завдає удару по найбільших злочинцях колишнього режиму.
Інші істотні зауваження Леоніда Антоненко стосуються відмови від створення центрального незалежного органу, що повністю відповідає за люстрацію. Її децентралізований характер, а особливо той факт, що керівник кожної державної установи відповідає за проведення люстрації би нібито «в себе», може призвести до далекосяжного суб’єктивізму та створювати можливості для маніпуляцій. Ця гіпотеза підтверджується гучною заявою Тетяни Чечетової, голови Харківської міськради, про те, що вона не бачить у своїй установі осіб, на яких би поширювалася дія цього закону. Антоненко додатково звертає увагу на необхідність люстрації парламентарів та вказує на ідеологічний характер переліку колишніх посад, за обіймання яких передбачається негативний люстраційний висновок, відзначаючи, що таке рішення має бути пов’язане кожного разу з конкретною провиною, а не фактом самої приналежності до певного керівного кола.
Критичні зауваження також зроблені Максимом Черкасенком, іншим колишнім членом люстраційного комітету, який звертає увагу на факт, що закон в нинішній формі не відповідає нормам міжнародного права. Так само як і Антоненко, Черкасенко закликає до створення незалежної інституції, яка б проводила люстрацію організовано та централізовано, що більшою мірою відповідало б рекомендаціям Ради Європи. Експерт також підкреслює, що особливу увагу слід приділити питанню забезпечення належного захисту приватного життя та уникнення так званої дикої люстрації.
Закон публічно критикує також Євген Захаров,директор Харківської правозахисної групи та відомий активіст, що підтримував акції протесту на Майдані. Головним аргументом Захарова є порушення регламенту Верховної Ради під час голосування за законопроект. Крім того, він, як і інші, звертає увагу на відмову від створення незалежного органу, який би займався люстрацією, а також на порушення приватного життя третіх осіб під час перевірки майнового стану дуже широкого кола людей (проте наміром автора проекту було обмеження типової для України ситуації, коли державний чиновник переписує наявне майно на членів сім’ї). Захаров ставить також цілком прагматичне питання про нових кандидатів на посади в державних установах (люстрація має на увазі необхідність організації нового, ефективного процесу навчання висококваліфікованих державних службовців).
Середовище українських економістів прийняло обережну позицію стосовно процесу впровадження закону. Економісти (зокрема у публікаціях на сторінках Forbes Ukraine) порушують питання, згідно з якими принципами підбиратимуться особи на посади, що потенційно масово звільняються впродовж короткого часу? При цьому вони звертають увагу на необхідність проведення широкомасштабної реформи системи державної служби.
На думку Генерального прокурора України Віталія Яреми, закон порушує Конституцію та може викликати величезну кількість скарг до Європейського суду з прав людини у Страсбурзі, враховуючи порушення правила індивідуальної юридичної відповідальності. Варто відзначити, що у світлі заяви, адресованої громадськості, Генеральний прокурор не підтримує люстрації взагалі, а в громадському сприйнятті прокуратура та інші правоохоронні органи є одними з найбільш корумпованих структур в країні і, отже, перешкоджають впровадженню будь-яких механізмів перевірки.
7. Теперішній стан та перспективи
Сьогодні (станом на 17.11.2014) Міністерство юстиції готується до впровадження цього закону, для чого потрібні розробка та прийняття виконавчого документу, що уточнює процедурний порядок та компетенції окремих внутрішніх структур, створених спеціально для проведення процедури люстрації у рамках відомства. Підготовлюваний виконавчий документ повинен також визначити принципи функціонування Громадської люстраційної ради при Міністерстві.
Люстраційне законодавство вже почало функціонувати у практичному вимірі, враховуючи положення про автоматичне звільнення осіб, що обіймають керівні посади у органах державної адміністрації та апараті підтримки законності, якщо вони хоча б впродовж року обіймали посади в період здійснення влади президентом Віктором Януковичем і не звільнилися за власним бажанням. Реєстр цих осіб доступний на офіційному сайті Міністерства юстиції. Загальне число звільнених станом на 12.11.2014 склало 350 осіб.
Крім того, ЗМІ постійно повідомляють про найбільш гучні випадки люстрації вищих чиновників.
Є також перші апеляції. Прокурор з міста Суми подав скаргу до адміністративного суду, оскаржуючи власну люстрацію та стверджуючи, що «не порушував прав людини, не має нічого на совісті і не розуміє, чому втрачає роботу».
Звільнений із займаної посади, серед інших, перший заступник генерального прокурора Микола Голомша, який теж одразу звернувся до суду; також відправлений у відставку віце-міністр економіки Анатолій Сухомлин.
У зв’язку з інтерпретаційними непорозуміннями застосування деяких положень закону, Служба зовнішньої розвідки України як перша державна установа звернулася до Конституційного Суду з проханням про їх інтерпретацію. А генеральний прокурор заявив про оскарження усього закону, як такого, що суперечить Конституції (зробив однак дотепер оскарження так і не відбулося). Подібні заяви з’явилися також з боку частини суддівського середовища (українське законодавство передбачає таку можливість для суддів судів найвищого рівня).
На даний момент ключове значення для подальшого розвитку люстраційного процесу в Україні матиме розпорядження Міністра юстиції, що знаходиться зараз на стадії підготовки, яке уточнює функціонування процедур перевірки, оцінка та рекомендації Венеціанської комісії та їх сприйняття національною специфікою, а також позиція президента, нового уряду та парламентської більшості по відношенню до можливих поправок до закону. Важливе значення також матимуть рішення Конституційного суду, особливо після можливого подання обіцяних скарг.
У більш тривалій перспективі велике значення матиме також практика винесення ухвал Європейського суду з прав людини у Страсбурзі у разі пред’явлення позову Україні особами, що вважають себе жертвами люстраційного процесу.
З точки зору міжнародної підтримки міжнародна спільнота має залишатися активним спостерігачем запровадження люстраційного процесу в Україні. Один з постулатів передбачав навіть участь міжнародних спостерігачів у процесі люстрації при установах, що здійснюють та контролюють перевірку за зразком спостерігачів-членів спостережних місій на виборах. За задумом, це було мало б підвищити їх прозорість та достовірність шляхом мінімізації підозр про зловживання перевіркою як інструментом боротьби з політичними опонентами.
Схожу, контролюючу роль ефективно виконує громадянське суспільство, подальший розвиток якого вимагає формування компетенції лідерів та підтримки у фінансовому аспекті. Критичним простором буде також підготовка нових кадрів для потреб державної служби у вигляді курсів, семінарів, зарубіжних стипендій та навчальних візитів і т.д., але передусім, – сучасної інституціолізованої системи навчання, центром якої повинна стати реформована Вища школа державної служби. У цій сфері доцільним видається використання досвіду таких країн, як Франція (École nationale d’administration – Національна школа адміністрації) або Польща (Krajowa Szkoła Administracji Publicznej – Національна школа державної адміністрації).
8. Діяльність Фундації «Відкритий Діалог»
З березня 2014 р. Фундація «Відкритий Діалог» активно підтримує Люстраційний комітет експертизами, а також інформаційними заходами в контексті люстрації, здійснюваними за межами України. Ми організували або були співорганізаторами декількох тематичних конференцій та навчальних візитів до організацій, які займаються люстрацією, історичною пам’яттю, боротьбою з корупцією та організованою злочинністю, а також державною безпекою в країнах ЄС, які з 1989 року проходили трансформацію системи. Фундація також організувала декілька інформаційних зустрічей для місцевих спільнот Західної та Південної України, присвячених ідеї люстрації та польському люстраційному досвіду.
01.04.2014 в готелі «Козацький» в Києві була проведена перша міжнародна конференція, присвячена люстрації – «Люстрація: рішення для України», яка зібрала українських політиків, юристів, журналістів та громадських активістів. Дискусії на внутрішньоукраїнському ґрунті супроводжувалися виступами зарубіжних експертів (серед яких багато хто професійно займається люстраційною проблематикою у широкому розумінні) з Польщі, Чехії, Грузії, Естонії та Литви, які представили люстраційні механізми, що функціонують в окремих країнах. Був присутнім також експерт зі Словенії, який на її прикладі вказував на серйозні небезпеки, з якими може зіткнутися Україна у разі непроведення люстрації.
У травні-червні 2014 р. був організований цикл навчальних візитів за участю голови Громадського люстраційного комітету Єгора Соболєва, який на запрошення Фундації відвідав Париж, де концепція люстрації в Україні була представлена, зокрема, французьким парламентарям. Голова Люстраційного комітету також відвідав Європарламент у Брюсселі, Раду Європи в Страсбурзі і Прагу, де відбулася зустріч з д-ром Павлом Жачеком, засновником та першим головою чеського Інституту дослідження тоталітарних режимів, а також з Петрушкою Сустровою, чехословацькою дисиденткою та співавтором чеського люстраційного закону, відповідальною згодом від імені Міністерства внутрішніх справ за розкриття діяльності служб безпеки в період комунізму.
У червні 2014 р. на запрошення голови польського Інституту національної пам’яті у співпраці з Фундацією відбулася низка зустрічей у Варшаві, зокрема, з керівництвом ІНП та Люстраційного бюро ІНП, Генпрокуратурою, Центральним антикорупційним бюро, а також з незалежними експертами.
Результатом навчальних візитів стали деякі з рішень та механізмів перевірок, що увійшли вже до першого законопроекту, підготовленого Люстраційним комітетом з використанням зарубіжного досвіду. Фундація переклала його на вісім європейських мов.
Крім того, висновки та експертизи авторства зарубіжних фахівців постійно збиралися координаторами Фундації і після обробки передавалися Люстраційному комітету, депутатам Верховної Ради та іншим зацікавленим сторонам. Це значною мірою сприяло підвищенню прозорості законопроектів.
Результати роботи команди експертів були представлені на прес-конференції 22.08.2014 у формі списку рекомендацій, які слід було б врахувати у подальших роботах над законом, аби він повною мірою відповідав вимогам міжнародного права та рекомендаціям Ради Європи (на думку багатьох експертів, в теперішньому вигляді закон може зазнати критики).
11.09.2014 разом з USAID FAIR Justice Project була організована наступна конференція «Люстрація: зарубіжний досвід та перспективи в Україні», метою якої було розширення обміну знаннями між середовищами, заангажованими у законодавчому процесі, і зарубіжними експертами, а також підведення підсумків робіт минулої діяльності з люстрації в Україні.
9. Висновки
Результат активності Громадського люстраційного комітету з березня по вересень 2014 р. можна вважати величезним політичним успіхом. Люстрація в Україні пройшла шлях законодавчими стежками від громадського постулату до втілення в життя; почала приносити перші результати у вигляді численних відставок, швидше за все, найбільш корумпованих державних чиновників. Ефективна дія на ті політичні еліти, що чинять опір реальному сприйняттю закону, стала можливою, в тому числі завдяки використанню значного громадського тиску шляхом організації маніфестацій під Верховною Радою. Мобілізація громадськості використовувалася як інструмент прискорення відставок, а також ініціювання службових та прокурорських розслідувань відносно деяких, найбільш одіозних та скомпрометованих чиновників, пов’язаних з попереднім режимом, в тому числі й на місцевому рівні.
Слід нагадати, що на початковому етапі у Верховній Раді співіснувало шість різних взаємовиключних законопроектів, розроблених декількома угрупуваннями, що конфліктували між собою, при цьому розділилися не лише політичні партії, але й експертне середовище. Також ні президент Порошенко (що дотримується позиції, що оптимальною формою люстрації є вибори), ні прем’єр Яценюк спочатку не належали до числа прибічників люстрації. Між тим, нині люстрація є одним з головних пунктів програм більшості політичних партій, представлених в парламенті після виборів (жовтень 2014 р.)
Найбільшим недоліком люстрації в Україні можна вважати сам закон. На жаль, багато рекомендацій міжнародних експертів не були взяті до уваги, а сам закон «Про очищення влади», на наш погляд, мав бути істотно змінений, особливо в частині забезпечення індивідуальної відповідальності у люстраційному процесі, а також стосовно створення заснованого для цього незалежного органу (при цьому питання необхідності зміни конституції, як обов’язкової умови для цього, хоч і залишається дискусійним, проте напевно істотним чином обмежує шанси на це).
Проте зміст закону був предметом незліченних переговорів між політичними групами і численними фракціями усередині них, не лише з метою отримання підтримки парламентської більшості, але навіть і для забезпечення кворуму при голосуванні (що є звичайною практикою в українському парламенті). Оскільки люстрація за самою своєю сутністю накладає додаткові обмеження і завдає збитку інтересам значної частини політичного класу, прийняття закону тогочасним парламентом було можливо тільки в результаті далекосяжного компромісу. Це призвело, серед іншого, до того, що його дія не поширюється на депутатів.
Україна стоїть перед гострою необхідністю проведення системних реформ. В той же час, постреволюційний період, дострокові президентські та парламентські вибори, а також, передусім, російська агресія, яка ставить під загрозу територіальну цілісність і суверенітет держави, не чинниками, які б сприяли цим реформам. Незважаючи на ці важкі умови, люстрація стала реальністю. Закон нині виконує також важливу превентивно-лякаючу роль. Люстраційні механізми далекі від досконалості, але можуть стати хорошою відправною точкою для подальшої роботи. Для порівняння, оголошена як одна з ключових для поліпшення функціонування держави реформа з децентралізації (за проведення якої узяв на себе відповідальність віце-прем’єр Володимир Гройсман) досі не вийшла зі стадії вивчення та аналізу.
Читати також: